坚持科学方法论积极稳妥推进农村改革

编者按：40年前，农村改革率先吹响改革开放号角，成为中国改革的标志。40年后的今天，面对乡村振兴开启城乡融合发展和现代化建设新局面的新的时代号角，我国农村改革再启新程。12月10日，庆祝农村改革40周年座谈会在京召开。会议深入学习贯彻习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述，回顾总结农村改革的成就、经验和启示，研究分析当前面临的形势和任务，旨在更加扎实有效地推进新一轮农村改革。8位专家、地方部门负责同志和基层代表在会上发言，现将他们的发言整理并分两期刊发，以飨读者。

我在农业部工作多年，经历了农村改革许多过程。党的十八大以来，通过参与中央农村改革政策的研究与实施，深切感受到，农村改革之所以成功，根本的是中央确定的改革目标方向坚持唯物论、顺乎民心，推进改革的方式方法充满辩证法、符合实际。结合自己的体会，谈四点认识。

第一，抓住主要矛盾，围绕处理农民与土地关系这一主线推进改革。农村改革由土地制度改革起步，也就此深化。习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。党的十八大以来，中央围绕农村土地问题，先后部署出台了承包地确权登记颁证、引导土地有序流转发展适度规模经营、构建农村土地“三权分置”格局、明确土地承包关系“长久不变”等政策，开展了集体经营性建设用地入市、土地经营权抵押、征地和宅基地制度改革试点。这些改革，环环相扣、步步相连，形成了较为系统的政策体系和制度安排。抓住土地问题这一农村改革的主线，牵一发动全身，盘活了农村改革各个方面。

第二，发挥内因作用，调动农民参与改革的积极性。农民是农村改革发展起决定作用的内因。习近平总书记指出，要充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神。从解决群众反映强烈的问题入手调动积极性。比如在农村集体产权制度改革中，首先选择在城中村、城郊村和经济发达村开展试点。这些村集体资产多，农民对资产管理存在的问题反映强烈，从这样的村起步，有利于在群众中形成共识，激发农民改革的热情。从回答群众最关心的问题着眼调动积极性。比如在开展承包地确权登记颁证初期，遇到了群众难动员的难题。通过宣传确权登记颁证是进行土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保的重要依据这一政策，解答了为什么搞确权、确权有什么用的疑问，让农民认识到确真权、颁铁证的好处。从农民分享改革成果中调动积极性。比如在城镇化进程中明确，不得以退出承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，从而打消有条件进城落户农民的顾虑。在发展规模经营中，强调要处理好发展现代农业与保护小农户利益的关系，完善新型农业经营主体与农户的利益联结机制，让农民成为现代农业发展的参与者、受益者。正是调动了亿万农民的积极性，各项改革才得以顺利进行。

第三，把握好点面关系，坚持试点先行，由点及面推进改革。这些年在推进改革中，既蹄疾步稳，又保持历史耐心。对单项改革，比如集体产权制度改革，试点第一批29个县，第二批扩大到100个县，第三批则有1000多个县试点。承包地确权登记颁证，先整村整乡试点，后整县整市试点，再全省全国推开。在试点中，看得准的，定出时间表、路线图；一时看不清的，只作原则规定，为探索留出空间和余地。对综合改革，充分发挥改革试验区的带动作用，围绕中央要求部署试点试验事项，提高改革的系统性、协同性，形成了一大批可复制可推广的经验成果。试点趟出了路子、完善了办法，为改革在面上推开发挥了重要作用。

第四，坚持一致性与多样性结合，从实际出发，因地制宜推进改革。农村情况千差万别，改革既要讲全国政策的统一性，又要讲具体措施的差异性。在承包地确权中，既考虑到大多数农村承包地仍是农民重要就业和收入来源的实际，坚持确权确地为主；又考虑到发达地区多数农民已经不再经营承包地的特殊性，允许开展确权确股不确地。在集体产权制度改革中，根据资产形态明确不同的改革路径和方法，对承包地等资源性资产，主要是进行确权登记颁证，实行“三权分置”、长久不变；对公共设施等公益性资产，主要是健全统一管护的运行机制，发挥好公共服务功能；对物业用房、生产厂房等经营性资产，则要求资产量化到户、实行股份合作，明确产权归属，确保群众的知情权、参与权和收益权。实践证明，从实际出发、因地制宜是保障改革成功的关键。

为进一步落实和完成好农村改革各项任务，提三点建议：

一是抓好重大课题研究。目前不少涉及改革的深层次问题，还没有完全破解，需要在理论上探讨，在实践中探索。例如如何厘清土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的权利结构和相互关系；如何妥善处置现阶段以后进城落户农民的土地权利；如何使农户集体财产权各项权能大体平衡衔接等等。建议定出重大课题，有计划、有步骤组织力量系统研究，把情况摸清，把问题搞透，适时向中央提出政策建议。

二是抓好农村改革试验区建设。农村改革试验区是农村综合性改革试验平台，随着改革进程，建议试验区在抓好已有试验任务的基础上，进一步完善工作思路，更加注重试验内容的前瞻性，避免一般化，真正体现先行先试的意义；更加注重试验项目的系统性、耦合性，避免碎片化，真正发挥改革的整体效应；更加注重试验操作的综合性，避免分散化，真正形成推动改革的合力。

三是抓好法律法规的完善。农村的许多权利义务关系，最终要靠法律制度来明确来调节。中央已提出了不少农村土地制度、农村集体经济制度方面的法制任务，建议抓好落实。目前涉及农村土地的政策已基本明确，应加快修法尽早出台；农村集体经济组织立法，应抓好立法调研，早日形成研究成果。同时，应鼓励地方立法在这些方面先行探索，为全国立法提供借鉴。（全国政协农业和农村委员会副主任 陈晓华）

《 农民日报 》（ 2018年12月11日 02 版）