秸秆焚烧,如何从“不敢”变“不想”

冬去春来,华北农事活动逐渐进入活跃期,不少地方农田又升起焚烧秸秆的浓烟。

3月14日,河北省唐山市玉田县孤树镇方官屯村一村民在自家承包地内使用明火焚烧秸秆和杂草,该行为被发现后,执法人员依据大气污染防治法及地方相关秸秆禁烧规定,给予该村民罚款2000元处罚。然而,在河北多地进行的春季秸秆禁烧巡查中,这样的行为仍有发生。

一面是随处可见的秸秆禁烧标语,一面却是屡禁不止的农田浓烟；一面是不断加强的秸秆综合利用开发,一面却是农民宁可焚烧被罚也要焚烧秸秆……今年全国两会期间,诸多代表委员再次聚焦秸秆禁烧这个“老大难”问题。

宣传不谓不广,检查不谓不频,处罚不谓不严,可为何仍然难禁秸秆焚烧?河北省人大常委会对此项工作进行了执法检查,并对相关负责省领导和部门领导进行了专题询问。《法制日报》记者对此进行了深入了解。

秸秆禁烧有进步

“几年前,每逢秋收后,沿着高速走,总能看见遮天蔽日的黑烟,刺鼻的气味实在呛人。”说起秸秆焚烧问题,河北省副省长李谦回忆起了几年前的情况。

农村秸秆剩余量逐年增多,秸秆综合利用相对滞后,露天焚烧比较普遍,不仅给火灾防范带来隐患,更严重污染了大气环境,尤其给北方雾霾天气雪上加霜。

2017年11月29日,河北省人大常委会召开联组会议,对河北省政府贯彻实施《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》工作开展专题询问,坐在应询席上的不仅有李谦,还有省发改委、科技厅、国土厅、环保厅、农业厅等多个部门的“一把手”。

《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》出台于2015年,是河北省在全国率先制定出台的一项创制性立法。其中既明确了各级政府应当采取扶持政策措施、积极推进秸秆收集储运利用项目建设、加快推进秸秆综合利用科技创新等事项,也加强了秸秆焚烧处罚力度,最高可处500元到1500元罚款。

在河北省人大常委会此次专题问询前,河北省政府提交了相关工作报告,指出2017年1月至11月20日,经核查确定国家卫星监测河北省火点241个,较2016年减少34个,秸秆综合利用率预计达到96%以上。综合相关数据,河北省政府得出结论:目前已基本上改变了人为焚烧秸秆的陋习,秸秆综合利用和禁烧工作取得阶段性成效。

为了达到这个成效,河北付出的代价不小。据了解,近两年河北省共组织近8万名乡镇干部、60多万名村干部参与秸秆禁烧工作。在查处火点的邯郸,该市在重点乡镇、村建立禁烧智慧棚1700多个,全天24小时值班。

河北省人大常委会的执法检查肯定了政府的相关工作,2017年河北秸秆综合利用率较过去两年分别提高1个和0.4个百分点,秸秆焚烧卫星监测火点较2016年减少10%,多措并举的扶持和网格化的监管起到了作用。

深层问题仍存在

河北省人大常委会在对秸秆焚烧立法的调研时发现,秸秆综合利用途径缺乏、秸秆管理不到位、处罚力度小是秸秆焚烧屡禁不止的重要原因。《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》正是基于此进行了针对性的规定。有了明确规定,禁烧工作会立竿见影吗?

河北省政府的工作报告中列出了存在的五个问题:长效机制亟待建立,执法力度亟待加强,工作经费亟需保障,防火意识及设备保障亟待加强,综合利用渠道亟待拓展。具体说来,报告中提及了更多细节的问题,火电执法存在发现难、调查取证难、处罚难的问题,尤其当事人都是农民,个别还有残障人员,有时只能教育了事。

在秸秆综合利用方面,报告算了一笔账:秸秆粉碎还田成本约为单季作物纯收入的9%—15%,即50—100元；收集运输离田成本约为15%—30%,即60—120元。因为种粮收益低,若没有秸秆还田补贴,农民为了降低成本,只是将秸秆简单处理还田,达不到秸秆还田利用有关标准要求,有的秸秆浮在地表面,造成焚烧隐患。

报告还提及一个新问题,一些造纸、板材、秸秆压块等以秸秆为原料的企业因设备及生产工艺落后,达不到环保要求,被迫关停,秸秆利用渠道变窄。对于这些问题,河北省人大常委会的执法检查报告中描述的更加深入。在禁烧方面,上坟烧纸、野外用火是引发秸秆焚烧的主要原因；地方执法力量薄弱,监测预警预报技术手段落后,网格化责任落实不到位,依法追究不够,导致发现火点难、及时灭火难、调查取证难、处罚执行难的现象发生。

《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》要求各级财政部门将秸秆综合利用资金纳入本级财政预算,但2017年省级财政都未安排专项资金,各级政府财政对相关企业、合作社的扶持更小。在政策方面,各地也不同程度存在着政策不配套、不完善、不落实的问题。

没有资金扶持,制约了秸秆综合利用规模化、产业化发展,致使秸秆综合利用渠道窄、产业链条短、产品附加值低,没有企业带动,农民秸秆没有解决渠道；没有政策扶持,企业享受不到税收减免、电价补贴等优惠政策,直接影响农业龙头企业和农民综合利用秸秆的积极性。

有了相关立法,但贯彻实施层面却打了折扣,最重要的问题仍然没有解决,河北秸秆禁烧和综合利用工作的阶段性成果来得磕磕绊绊。

政府扶持莫缺位

在河北省人大常委会的专题询问中,河北省各职能厅局“一把手”依次“过堂”。

河北省人大常委会执法检查发现,河北秸秆综合利用率在全国排第二位,但2017年秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化和原料化利用分别占66.6%、25.2%、5.1%、1.4%和1.7%,秸秆综合利用方式单一、科技含量不高、技术推广覆盖面小、带动能力不强。

针对这一问题,河北省农业厅厅长魏百刚表示,下一步将减少秸秆还田用量,提高还田质量；提高饲料化过腹还田利用率；扩大秸秆能源化利用比重；推进秸秆基料化、原料化利用,以提升秸秆利用水平。

针对政府扶持政策缺失的问题,河北省发改委党组成员、协同办副主任张国洪给出了“路线图”:一是谋划一批规模大、效益好、技术新的秸秆热解气化清洁能源利用项目,积极争取中央预算内投资支持,拓展农村清洁能源供给渠道；二是将符合条件的秸秆综合利用项目列入省、市重点项目范围,加快项目核准等前期手续办理,加强土地、资金等要素保障,尽快落实开工条件。

河北省人大常委会执法检查报告中专门指出,目前河北秸秆收集储运服务体系不健全。由于秸秆分布分散,体积大、密度小,收储运难度大、成本高,且政府秸秆收储运补贴政策缺失,收储企业和农民缺乏秸秆收储存放地和配套的秸秆收储运专用机械,严重制约了秸秆利用发展。

魏百刚透露,2017年河北省农业厅争取农业部资金8000万元开展秸秆综合利用试点,其中收储运体系建设是主要的试点内容之一,形成了鹿泉、定州、平泉三种秸秆收储运典型模式,将在全省推广。

疏堵结合正相宜

相关统计数据显示,河北总耕地面积9800多万亩,每年秸秆资源量超600万吨。如果秸秆禁烧和综合利用工作做不好,相关隐患难除。

“如果秸秆粉碎得好,花钱又少,农民何乐而不为?”河北省人大常委会原副主任宋太平说,秸秆综合利用面临着机械设备不适应、资金补贴不到位的问题。

农民焚烧秸秆不简单是观念落后、法治意识不强的原因。农村开始普及煤气电后,秸秆已经失去生活生产使用价值,几乎再没用处。使用联合收割机后,地中残留秸秆碎茬,农民在秋收后赶播小麦,必须在两个星期内清理掉碎茬,人力清理费时费力,烧掉则省时省力。

因此,秸秆焚烧本身对于农民并没什么益处,如果有更好的解决方式,只要及时高效、不增加成本、不影响春耕,农民不会反对秸秆禁烧。因此,秸秆禁烧要想令行禁止,一“堵”一“疏”才是关键。

“要让老百姓有‘不敢烧’的自觉性,提高‘不想烧’的积极性,由‘要我秸秆综合利用’变成‘我要秸秆综合利用’,使秸秆利用变成能致富的自觉行动。”河北省人大常委会农工委副主任刘彦朝说。

刘彦朝向记者讲述了河北省邢台南宫市“堵”“疏”相结合的例子。在此次执法检查中,南宫市段芦头镇南张庄村发现秸秆焚烧现象,当地迅速处理了一批人,包括老百姓身边的乡村干部,教训深刻,影响很大。

加强对违法典型公示力度的同时,当地也在扶持重点项目加快秸秆利用发展。在南宫市国能生物发电有限公司,有一个面积达100多亩的储料场,秸秆堆垛存放在这里。作为国家示范项目,该公司从事生物发电、供暖,燃烧的全部是有燃烧热值的农林废弃物和秸秆,包括棉花秸杆、玉米秸秆、小麦秸秆、谷草、花生秧,只要是老百姓种的东西都能烧。该公司目前已为南宫市16000户居民、160万平方米面积供热。

焚烧秸秆实际上是农民生产、生活方式发生改变的后果。正如秸秆从“有用”变“没用”是伴随着煤气点的推广,从“没用”再到“有用”仍然需要秸秆综合利用产业的发展,而这一过程不可能一蹴而就。“秸秆开发切忌高大上、一刀切,要因地制宜,以河北为例,张家口和承德应该推广秸秆饲料,其他地区可以推广秸秆还田。”河北省人大代表王栋说。

“堵”要堵得彻底,相关法律法规宣传还得继续抓,秸秆禁烧工作还得加劲干；“疏”要疏得科学,政府资金和政策扶持要给力,因地制宜渠道全打开,扎实推进秸秆综合利用。只有此,秸秆焚烧才不会屡禁不止。（记者 周宵鹏）