取消农业税——千年税赋一朝免
中国农业博物馆取消农业税场景展示。 本报记者李竟涵摄
农业税完税证明。
农业税取消后的纪念火柴盒。资料图
大事记
1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过《中华人民共和国农业税条例》。
1992年，安徽省涡阳县新兴镇自发开展“税费提留30元一次到位”的改革探索。
1998年，在十五届三中全会上，农村税费改革被列为改革重点内容。同年11月，国务院成立农村税改“三人小组”。
2000年，安徽省进行农村税费改革试点。
2002年，农村税费改革试点增加了河北等16个省，扩大到全国20个省。上海市率先取消农业特产税。
2003年1月4日，《农民日报》在1版2版刊发一组报道《特产税，一个正在圈点的句号》，推动农业特产税取消。
2003年8月，上海市宣布全面免征农业税。
2004年，农业税税率降低1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，在吉林、黑龙江两省进行全部免征农业税试点。
2005年，在国家扶贫开发重点县进行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率，在牧区开展取消牧业税试点。到2005年12月，已有28个省全部免征农业税。
2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《农业税条例》自2006年1月1日起废止，农村税费改革转入农村综合改革阶段。
中国农业博物馆四号展厅中央，有一尊高约一米的三足青铜圆鼎，在人们的抚摸下，鼎腹已是红中透亮。鼎上不是古奥的篆书文言，而是用现代白话铭记了历代田赋变迁。
岁月失语，惟石能言。2006年这尊由河北灵寿县农民王三妮铸造的“告别田赋鼎”，向世人宣告2600年“皇粮国税”的历史终结，代表着亿万中国农民的希冀和喜悦：历经数千年风雨沧桑，卸下因袭重负的中国农民，终于迎来了前所未有的惠农新时代。
如今，铸鼎的王三妮已经71岁，家里种着10亩地：“现在不仅不用交税，种地还有补贴，每个月还有100元的养老金。”闲适之余，他和老伴每天都到村里新建的广场下棋、散步、跳舞。
取消农业税，是中国5000年农业史上具有里程碑意义的改革，是我国40年改革发展中继“大包干”后进入新世纪以来最具标志性的惠民善举，自此农民与国家的关系开始发生了一系列转折，工农城乡关系开始反向转变，农民更多地分享到了改革的成果。这场“中国农村的第三次革命”，已远超出经济变革的范畴。而随着统筹城乡一体化发展步伐的加快，站起来的中国农民开始阔步进入乡村振兴发展新纪元。
税负乱象：农民难以承受之重
《说文解字·卷七》载：“税，从禾，兑声。”自古以来，“税”就与农民和农业密切相关。从公元前594年的“初税亩”，到“租赋”“租庸调”“田赋”“丁漕”……朝代几经更迭，名称数度变换，但农民缴纳“皇粮国税”一直是天经地义。而过重的税负，又常常成为封建政权更迭的导火索。因此，从某种意义上说，中国史就是一部农业税赋史。
新中国成立之时，国库空虚，工业基础薄弱，怀着朴素情感的中国农民，不计得失地为国家工业的发展、城市的繁荣做出巨大历史性贡献。农业税成为国家财力的基石、推进工业化建设的重要财政来源。据统计，从1949年到2005年的57年间，全国累计征收农业税约4200亿元。
1958年，第一部全国统一的农业税法——《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《农业税条例》）颁布，采用地区差别比例税率，规定全国平均税率为常年产量的15.5％，最高不得超过25％。1983年，由于农林特产与粮食争地现象突出，为稳定粮食播种面积，国家设立农业特产税。1985年，农业税由征收粮食改为按比例征收货币，实现了从实物税向货币计税过渡。
“改革开放前，国家与农民的利益分配关系以‘取’为核心特征。”国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河说，“但在人民公社体制下，农民负担只是一种隐性负担。实行家庭联产承包责任制后，农民成为独立经营、自负盈亏的利益主体，农民负担由此开始显性化。”
虽然如此，但当时各种税费负担被快速增长的收入消化了相当一部分。直到80年代后期“卖粮难”、农民增收乏力，特别是90年代以来，随着农村经济社会事业的发展，基层财力的支出缺口不断增大，再加上分税制改革导致基层财源减少，各种收费不规范的问题日益突出，一些地方政府开始向农民“伸手”，日益沉重的农民负担，挑战着经济和社会的稳定。
“头税轻，二税重，三税是个无底洞”“两工强要钱，暗税最要命”……说起那些年农业税的征收乱象，许多农民还记忆犹新。
一方面，有的地方政府虚报数字，农民实际收入没增加，“三提五统”却一增再增，超过农业税数额的2倍甚至3倍以上。另一方面，乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止：农民建房、结婚登记、子女上学、计划生育罚款……所有的生活以及公共支出、用度，不但都要农民这个纳税人自己来负担解决，还要应付涉及部门的各种“搭车收费”。当时购买一台农用拖拉机上路行驶，就有20多个附加收费项目要缴纳，农民得额外负担2000多元。
沉重的负担不仅挫伤了农民务农的积极性，更成为乡村社会的“不定时炸弹”。1988年，河南民权县程庄乡蔡庄农民蔡发旺“抗粮”自尽，村民把乡政府围了200天。这是改革开放以来因难以承受过重负担而引发的第一桩恶性命案，《农民日报》曾以《一具冤尸与一个流亡政府》公开报道了整个事件经过。继蔡发旺之后，多地又陆续爆出多起因农民负担过重引发的恶性案件，19斤麦子、50元钱、一头猪、一台黑白电视机……都能成为压垮一个农民的最后一根稻草。
虽然从1990年开始，中央几乎每年都出台为农民减负的文件，甚至一些地方政府还祭出了农民负担“高压线”，但各地农民负担始终呈减而复增态势。根据农业部门提供的数据，从1990年到2000年10年间，农民税费负担总额从469亿增长到1359亿元，人均负担增长了3倍。
《农村第二步改革出路何在？》，1988年安徽省政府参事何开荫公开发表文章，呼吁从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。
治乱还需治本，中央决定探索农村税费改革。一场前无古人的变革，开始了。
上下求索：叫好中混杂着质疑
一座不起眼的小院里，几座连栋的红砖房，就是安徽省涡阳县新兴镇政府办公所在地。26年前，时任党委书记刘兴杰和镇长李培杰就在这里酝酿了税费“一次清”的方案，新兴镇也因此成为“全国农业税费改革第一镇”。
“改革是‘逼’出来的。”年届花甲的刘兴杰这辈子都难忘收税之窘：“跑断腿，磨破嘴，还上下不是人。因为收税，农民和干部已是水火不容。为收提留款被围几个小时，那都不新鲜。”
1992年，新兴镇人均税费负担170元，而全镇农民年人均收入还不到600元。刘兴杰他们就动了改革念头：“我们拉上窗帘，猫在办公室细算，全镇共有耕地8.9万亩，一年的财政支出在260万元左右，每亩一年只须交税30元，就能保证工作正常运转。”
很快，一张镇长署名的公告在各村张贴，宣布全镇“税费提留30元一次到位”。改革的成效立竿见影：“1993年，一没用民兵，二没动民警，全镇仅7天就完成了收税任务。农民种田的积极性空前高涨，当年就出了两个种粮大户。”
然而反对的声浪很快出现：“新兴镇的做法不符合现行法律规定。”1993年，在涡阳县县委四大班子总结税费改革经验会上，县人大主任明确提出反对意见。没人能反驳，新兴镇的做法确实与《农业税条例》规定不一致，只要条例一天没废除，它就有法律效力。
但基层的探索，已如原上野草。顺应民情，安徽太和、河北正定、湖南武冈、贵州湄潭……各地悄悄开始试水。
1998年10月，在十五届三中全会上，农村税费改革被列为改革重点内容。基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。当年11月，国务院成立了由财政部部长项怀诚、农业部部长陈耀邦、中央农村工作领导小组办公室主任段应碧组成的农村税改“三人小组”，开始设计全局改革路线图。
谁先吃螃蟹？改革方案起草过程中，有五六个省表达了试点愿望。但到方案征求意见时，因为各种顾虑纷纷打了“退堂鼓”，最终只有安徽、甘肃两省愿意试点。
2000年，国务院正式确定安徽率先开展试点，改革的原则是6个字：“减轻、规范、稳定”。一时间，安徽全省上下“沿街有横幅，墙上有标语，报纸有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”。当年安徽全省农民税费负担减少16.9亿元，减幅达31%。
然而农村税费，是当时很多地方政府的吃饭财政。据安徽省财政部门测算，改革后全省财政少了13.11亿元，平均每个县减收1542万元。2000年，中央财政向安徽提供了11亿元的专项转移支付，2001年又增加到17亿元，比安徽最初上报的数额整整多出10亿元。
时任安徽省财政厅副厅长汪建国回忆，他2001年4月走马上任时，“正是最艰难的时候，在广大农民一片叫好中，混杂着来自相关利益部门的质疑和埋怨杂音。”他坦言，压力之大，阻力之大，干扰之大，几乎顶不住。
2001年，国务院决定暂缓扩大农村税费改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”。税改之难，由此可见一斑。
釜底抽薪：免税卸了谁的包袱
2000年，站在世纪之交的中国加入世贸组织，融入世界的中国成为地球村的一份子。但农业面临最为严峻的挑战：我们的农产品价格远远高于国际价格，在这个世界地球村，我国的农业和农产品几无竞争力。
怎么应对挑战？改革前沿上海市，以世界的眼光重新审视后，悄悄地开始了改革：取消农业特产税，给农民以休养生息，不仅能降低农业成本，也符合国际农业发展趋势。上海市率先闷声在全国不征收农林特产税一年，大大减轻了农民负担，原上海市农委副主任施兴忠在谈到免征特产税意义时，向记者强调了三点好处：首先农民敢大胆种植经济作物了，2002年上海出口蔬菜比2001年翻了一番；二是有利于农业可持续发展，林果面积大增，农业生态功能得到进一步发挥；三是增加了农民收入，过去特产税平均每亩要征150元，而农业税只征40元，农民负担大大减轻，生产积极性大增。
无独有偶，浙江在贫困的丽水地区先行取消农业特产税，吸引了周边福建、江西菇农到庆元县销售，一时间庆元县交易火爆，成为全国最大的干鲜香菇市场，还吸引了日韩客商前来采购。
2002年党的十六大召开，提出统筹城乡发展，工业反哺农业。新中国成立之初，中国农民为国家建设作出了卓越贡献，现在该是给农民卸下包袱的时候了。在对国内外形势做出准确判断后，《农民日报》派出8个采访小组分赴各地，并选择在农业两会召开前夕2003年1月4日，拿出两个版的篇幅刊发一组报道《特产税，一个正在圈点的句号》，传达来自上海、浙江、江苏、四川、安徽、辽宁、广东、江西八省政府官员、专家学者以及基层农民对取消农业特产税的看法。
报道在2003年1月7~8日召开的中央农村工作会议上引起极大反响：随着粮食等农产品由短缺转变为相对过剩，免征农业特产税已是大势所趋，这不仅是农民减负的需要，也是农业农村经济发展的需要。时任国务院副总理温家宝激动地手里拿着《农民日报》，在大会上对这组报道给予高度肯定。取消农业特产税、农业税的议题成为当年全国和各省两会的热门话题。
2003年10月，国务院常务会议决定暂停征收除烟叶以外的农业特产税，2003年12月31日国务院颁发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，宣布从2004年1月1日起取消除烟叶外的农业特产税，并提出：“有条件的地方可进一步降低农业税率或免征农业税。”
从《农民日报》开始呼吁到2003年最后一天，仅仅一年时间，这个关系到千家万户种植业结构调整后是否能继续增收的农业特产税，终于结束了其十八年的“使命”，退出历史舞台，国家再次给农民松了绑，2004年当年，全国农民人均纯收入2936元，是1997年以来最高的一年，粮食总产量扭转了连续5年下降的局面，达到4.69亿吨。
取消农业税，既是民心所向，更是大势所趋。
就在国务院正式宣布取消农业特产税之前4个月，2003年8月上海市再次率先宣布全面免征农业税，当年上海市为农民减负1.43亿元。
能不能彻底取消农业税，让农民甩掉包袱轻装前行？其实，随着工业化进程基本完成，从1950年到2004年，农业税在我国财政收入中的比重已经从40%下降到不足1%。
“我们是尝到了甜头，家家户户都有实惠！”在2004年两会上，来自广东和平县龙湖村的人大代表罗红英说出了广大农民的心里话，“取消特产税农民人均负担由每年106元减少到17元。如果能再把农业税免了，我们农民就可以跑步赶小康了。”
回应民生期待，2004年3月温家宝总理宣布5年内逐步取消农业税。首先在黑龙江、吉林进行免征农业税试点，同时鼓励沿海及其它有条件的省份先行改革。
随即，北京、天津、浙江、福建宣布免征农业税。
2005年元旦前后，广东、江苏、河南等16个省宣布全面取消农业税，为亿万农民送上了一份厚重的“新年礼”。到2005年底，全国已有28个省免征农业税。
2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》。“五年内取消农业税”的目标，两年即成现实。
这给农民带来了什么？
取消农业税后，全国农民每年减负1335亿元，人均减负140元，农民得到了休养生息。正如新兴镇曹庄村82岁的农民曹士福感受到的，经济上的实惠最直接。釜底抽薪，堵死了“千手观音”式乱收费的口子。
更重要的是，国家与农民的关系由此开始从“取”到“予”的根本性转折。“全面取消农业税，探索实施农产品价格支持措施和直接补贴政策及制度框架。”国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，“从长期趋势看，不断加大对农业的补贴支持力度，是今后我国工业化进程中的必然政策选择。”
“自从盘古开天地，不收皇粮第一回”“农业免税降雨露，富民政策暖民心”……丙戌狗年春节，表达免税喜悦的春联成为中国乡村缤纷大地的一景。
甩开包袱的中国农民，开始阔步前行。
笃行致远：变革依然在路上
武侠小说《鹿鼎记》写过一个故事，退位的顺治帝教导康熙，治国务必牢记“永不加赋”四字。正史中，康熙年间确曾颁布“盛世滋丁，永不加赋”的诏令。然而由于制度的弊端，农民的税负反而成倍增长。这正体现了农民负担越减越重的“黄宗羲定律”。
农业农村部农村经济研究中心主任宋洪远认为：“农业税费改革不仅仅是免征农业税这么简单，更多的是要有许多配套改革的系统工程。”要解决基层财政运行困难、乡村债务负担、农村公共产品投入不足等等问题，都要靠更宽广领域的改革一同前行。
“食之者众，生之者寡。”基层政府不断膨胀，是农民负担沉重的原因之一。为确保农民负担不反弹，2000年起，国家由点到面展开了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革在内的农村综合改革。
“并乡并村并机构，减人减事减支出，不是空喊口号就能实现，而是要实实在在的行动来支撑。”原安徽省农村综合改革领导小组副组长赵树丛回忆，“安徽全省乡镇仅事业单位清退人员，每年就减少近9亿元的财政负担。”精简机构，大大缓解了财政压力，也带动基层政府由管理型向服务型转变，曾经在农民口中的“要粮、要钱、要命”的“三要”干部，开始变成了“送钱、送物、送服务”的“三送”领路人。
没有国家的支持，农村基层政权的运转、农村公共事业的兴办都难以为继，为此，中央财政专门设立了农村税费改革转移支付专项，将农村主要公共事业纳入财政支持范畴。一组数字见证着我国“三农”投入的空前增长：2000年到2010年十年间，中央财政累计安排农村税费改革转移支付5700多亿元；从2003年到2016年，中央财政“三农”支出从1754.4亿元增加到17539亿元；种粮“四项补贴”，从2004年的146亿元增加到2015年的1678.9亿元。
长期以来，在城乡二元结构背景下，农村的公共事业是“被遗忘的角落”，因此历史性欠账较多。世纪之初，城乡统筹发展的大门打开，推动了城乡公共服务均等化发展，可喜的是，农村的事情不再是由农民独自办了。“自己的孩子自己爱，自己的学校自己盖。”2000年前，全国超过三分之一县的农村义务教育学校预算内公用经费“零拨付”。税费改革取消了农业税，也取消了压在农民头上的各种教育集资，这部分的亏空，谁来承担？
获得基本公共服务，是农民作为公民的基本权利。2001年开始，国家对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免学杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”，2006年、2007年扩展到全部学生。2005年起，义务教育全面纳入公共财政保障范围。如今，农民“买个书包就可以让孩子上学”，教师也不用再为收取学杂费东奔西走，可以集中精力抓教学，不少因贫辍学的孩子重返校园。
进入新世纪以来，中央连续发出15个重农强农的一号文件和一个又一个的惠农大礼包。包括义务教育在内，如今的农村无论是基础设施的“硬件”，还是公共服务的“软件”，都有了历史性改善。尤其是党的十八大以来，大笔资金、转移支付投向“三农”：发起脱贫攻坚战，小康路上不落下一人；修建“四好农村路”，5年新建改建农村公路118.4万公里；实施农村危房改造，户均补助达1.4万元左右，推进农村保障性安居工程，1000多万户居民住进公租房；普遍建立的农村最低生活保障、养老保险等制度，让农民过上了“种田不交税，上学不付费，看病不太贵，养老不犯愁”的生活。
走过40年，中国乡村已悄然改变。在朝向两个100年的目标奋进中，在当下乡村振兴的大视野下，国家必将以更多的资源、力量投入“三农”、建设“三农”。我们有理由相信，走进新时代的中国农民，将在强农惠农富农的重锤响鼓中，创造出乡村全面振兴的璀璨明天。（李竟涵）
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