国家能源局原局长：中国为何要储备那么多石油？

　　文 | 张国宝 国家发改委原副主任、国家能源局原局长

　　1月21日，省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班在中央党校开班。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在开班式上发表重要讲话强调，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

　　我国的国家战略石油储备就体现了“防范风险的先手”。

　　众所周知，石油被称为“黑色的金子”，是现代工业发展的动力来源，国家生存和发展不可或缺的战略资源，对保障国家经济，社会发展和国防安全有着不可估量的作用。

　　1956年7月第二次中东战争期间，沙特曾对英国和法国实施石油禁运，波及甚广，伦敦还出现了马拉汽车的奇观。

　　之后，接连爆发的两次石油危机，更是让许多国家痛定思痛，战略石油储备应需而生。

　　中国在2017年超越美国，成为世界第一大原油进口国，石油的安全对于中国发展的重要性可想而知。

　　早在2015年时，国际油价就曾一路下行。2016年1月下旬，美国西得克萨斯轻质原油（WTI）期货价格已经跌破30美元/桶，跌幅超过60%。同时，2016年我国进口原油3.8亿吨，达到创纪录水平，增长13.56%。面对国际油价大幅下跌，大家都认为，我国此前在高油价时期着手建立战略石油储备基地是一个非常英明及时的决策。储备基地建好后，正好赶上油价下跌逢低吸储，大大降低了石油储备收储成本，为我国未来经济发展提供了有力的能源保障。

　　决策是及时的，保障是有力的，但过程是曲折的，其间伴随着反复论证比选和攻坚克难、积累经验。

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　　战略石油储备因何而生？

　　国际上，战略石油储备诞生于战后第一次石油危机，在第二次石油危机期间得到加强，在之后的历次石油价格暴涨暴跌中不断成熟和完善。1973年至1974年的第一次石油危机期间，欧佩克组织（OPEC）通过控制产量，使原油价格从每桶3美元上升至11美元，沉重打击了严重依赖石油进口的西方经济，使西方发达国家意识到石油供应是其经济的软肋。于是，1974年，经合组织（OECD）国家联手成立了国际能源署（International Energy Agency，IEA），要求成员国至少要储备60天进口量的石油，以应对石油危机，被称为应急石油储备。

　　石油储备包括政府储备和企业储备两种形式，在必要的时候成员国之间应该互相提供储备支持。其中的政府储备也被称为战略石油储备。

　　20世纪80年代以伊朗革命为主要诱因的第二次石油危机期间，油价从每桶13美元上升至43美元，进一步凸显了石油依赖经济体面对油价危机的脆弱性。于是国际能源署进一步要求成员国必须把石油储备增加到90天净进口量以上。石油储备制度逐步完善，规模进一步扩大。从那时起到现在已经过去了30多年，每当国际石油供应存在风险时，国际能源署成员国都动用石油储备。例如，美国政府在1991年海湾战争期间以直接销售的方式向市场投放了3300万桶储备原油。美国也曾请求中国，作为同样的石油进口国，在释放原油储备，平抑国际油价方面与美国协调一致。

　　西方国家通过应急石油储备，一是有效地削弱了石油生产国以石油为武器对西方国家的威慑，使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生；二是在真正发生供应危机时，也通过释放原油储备，平抑危机风险，将石油供应冲击的影响降到最小，确保了自身经济和政治稳定。可以说，应急石油储备已成为西方国家重要和有效的能源保护措施和经济武器。

　　20世纪80年代西方国家刚建立应急石油储备时，我国也有一些密切关注国际形势的同志提出应该建立中国的战略石油储备。但由于那时中国石油供大于求，是一个石油出口国，国家层面对石油供应的短缺或中断的危机感并不强烈。那时也很难去预料中国未来的石油需求会快速大幅度增长，会成为石油净进口国，对外依存度会达到60%以上，成为世界上最大的石油进口国之一。所以这个提议并没有引起特别重视、付诸实施。

　　1993年是我国能源供需变化的重大分水岭。由于经济的快速发展，原油进口急剧增加，这一年我国由原油净出口国转变为原油净进口国，结束了大庆油田发现以来，自1963年起实现石油自给并略有盈余出口的30年历史。此后，原油进口量不断跨上新台阶。2004年首次突破1亿吨大关，2009年突破2亿吨，2014年突破3亿吨。

　　2015年我国石油对外依存度已达60.6%，2016年更进一步升高到65.4%。正是在这种急剧变化的能源发展格局下，建立我国战略石油储备的必要性和迫切性日益凸显，研究界和决策层逐步统一了思想。

　　随着我国石油消费和进口数量的逐年增加，党中央、国务院从我国现代化建设的全局和维护国家能源安全的高度出发，对建立国家战略石油储备、保障国家能源和经济安全问题多次作出重要指示。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出“加强石油储备”。2000年11月，在中央经济工作会议上，江泽民总书记明确要求，对建立国家战略石油储备等关系全局的项目要抓紧论证，尽早实施。

　　2002年3月20日，国家计委向国务院报送了《关于增加原油储备设施建设的几点情况》。朱镕基总理在该报告上批示：“请计委进一步论证后，报总理办公会审定。”2002年底国务院总理办公会听取并审议批准了《国家计委关于建立国家石油储备实施方案的请示》，标志着我国正式启动国家石油储备基地建设。习近平总书记一直关注和重视石油储备工作。在2005年12月26日和2015年5月25日分别以中共浙江省委书记和中共中央总书记的身份视察了舟山国家石油储备基地。

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　　三大问题决策始末

　　建设战略石油储备被提上了日程。但是具体在哪个地方建，该采取何种管理模式，是建地面油库还是建地下储备库，这些问题看似非常具体细微，但是如果不能解决好，将极大影响建设进程和工作效率。这些决策都经历了非常详细的论证研究。

　　首先，在哪个地方开始建设？