国家能源局原局长：中国为何要储备那么多石油？(2)

　　当国家筹备建设战略石油储备的消息传出去后，各地都非常积极，认为这是拉动本地经济的一个重要机会，能刺激本地石化产业发展。但是由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平和现有石化生产能力均不相同，再加上这是一项全新的工作，必须先试点，积累经验后，再全面铺开。为此，我们邀请中国国际工程咨询公司组织专家对国家石油储备基地工程的选址及其他建设条件、项目投资、安全生产设施等进行了评估，提出了“建立国家石油储备基地应按照统一规划，合理布局，规范管理，循序渐进的原则，并充分依托和利用现有设施布点建设”。

　　一期先解决有无的问题，尽快选择在东部沿海地区建设。主要是因为东部地区石油需求较大，现有炼油厂也比较多，石油储备能够就近服务炼油厂，同时东部沿海地区又有便于海运进口原油的有利条件。当时，我国进口原油除很少量从中哈以及中俄跨境铁路运输外，绝大部分是通过海上运输的。

　　最后选择了第一期4个储备项目，包括舟山岙山、宁波镇海、青岛黄岛及大连4个基地。这4个地方均是东部沿海地区，经济发达、需求旺盛，而且附近均有大型炼油厂。当时也确定了，接下来的第二期、第三期储备项目可以在西部适宜地区建设，以使布局更为合理，更为安全。所以，后来西南、西北多地都非常积极地申请建设储备基地。二期工程安排了若干西部石油储备基地。

　　第二，该采取何种管理体制？

　　美国的战略石油储备管理模式分两个层面。管理层面，由设在华盛顿特区的美国能源部战略石油储备办公室负责储备政策和规划；由设在新奥尔良的项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。操作层面，采取市场化机制，由市场招标确定石油公司和基地管理公司，石油公司负责储备的采购和投放，基地管理公司负责储备基地的日常运行维护和安全保护。

　　当时国家发改委和财政部有部分同志建议部分仿照美国模式，在管理层面和美国相同，但在操作层面拟成立专门的基地管理机构负责基地管理以及所在基地原油的收储和投放。也就是说，石油储备办想一竿子插到底，基地的人财物、产供销统统归储备办管理，成为一个从上到下的管理体系。还有同志建议完全仿照美国模式。

　　但是当时我认为，这两者都有不妥的地方。如果专门成立基地管理机构并且招聘人马，那么国家又得支付这些机构人员的各种开支，给储备工作增加额外的成本负担，而且由于当时人才、资源都集中在少数大型国有石油石化企业，一时也招聘不到这么多熟悉石油储存、采购、销售的工作人员，必然影响储备工作的效率。在北京的办公室看似有权，遥控指挥基地的工作，但不能有效抓住市场机遇，收储石油，一旦出现安全事故责任也很难界定。全盘照搬美国的模式，当时中国的国情也还不具备条件。美国的石油市场是完全市场化的，有大量的专业石油公司和服务公司，可以通过招标迅速确定石油公司和管理公司。但我国的石油市场并不具备美国的条件，短期内难以做到。

　　两种模式都有不足。

　　我认为：美国模式在管理层面的设计是不错的，主要问题在于操作层面。为了节约运营成本，提高工作效率，应该采取美国模式，通过市场招标确定操作层面。但是中国的石油主要集中在三大油企，市场没有美国那么发达，大的炼油厂分属这三大油公司。换一个角度想，国有企业的利益跟国家的利益应该是一致的，那么可以直接把基地管理运营和原油收储投放责任委托给基地附近的石油企业，这样不仅为国家节约了操作层面的各种成本，而且充分利用了国企的人才和资源优势，提高了工作效率。

　　此外，这也让国企能借助管理石油储备，为企业自身的经营获取更多的信息、硬件和资金。因为石油储备的建设费用和运营经费都是由国家财政出资的，这样处理财政部也便于接受。我在有关会议上提出建立具有中国特色石油储备的三级管理模式，大家表示赞成。设立一个石油储备办归属国家能源局，属政府管理机构，负责顶层的储备政策和规划，代表政府决定收储规模和动用石油储备。由一个类似于美国项目管理办公室的机构作为中间层的事业单位，具体负责项目的实施、运行管理。操作层面则委托就近的国有企业负责承建和管理对口的石油储备基地并承担安全责任。原油储备投放根据石油储备办编制的国家计划由企业负责操作。

　　按照这一思路，2003年，原国家发改委能源局加挂了国家石油储备办公室的牌子。

　　后来，随着机构改革调整到现在的国家能源局的储备办公室，作为石油储备体系的龙头。2007年12月18日，国家石油储备中心正式成立，作为国家发改委的事业单位。后来又调整成为国家能源局的事业单位，作为我国石油储备管理体系中的中间层，行使出资人权利，负责国家石油储备基地建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，同时监测国内外石油市场的供求变化。操作层是国家出资，委托国有企业管理的储备基地公司。例如一期的4个基地，岙山基地委托中化公司管理，镇海、黄岛基地委托中石化的镇海石化公司和青岛炼油厂管理，大连基地委托中石油大连炼油厂管理。这样省去了人员额外配置，也加重了企业的日常运营管理和安全责任。

　　第三，建地上油库还是建地下储备库？

　　由于美国在墨西哥湾附近的路易斯安那州和得克萨斯州境内集中分布着大量盐穹，靠近石油化工产业带，所以美国的战略石油储备库大多是地下盐穴储油库。这种洞库建设非常容易，将水打入盐穹溶解岩盐，然后将卤水抽出，地下就会产生体积巨大而且封闭性良好的洞穴，建设成本和维护成本都非常低。不具备这种自然条件的国家，只能采取建设地面大型油罐的方式。

　　另外还有地下水封岩洞库，是指在地下水位以下的岩体中人工挖掘形成一定形状和容积的洞室储存石油，具有占地少，维护成本低，安全可靠等优点。之所以要在地下水位以下，是为了使缝隙中的水压高于洞内的油压，防止石油外泄。我国不少地区具备建设地下水封岩洞库的地质条件。

　　对于采取何种方式，当时也有争论。有的同志认为，战略石油储备关系国家能源安全，应该模仿美国模式建设地下储备库，最大限度地保障储备安全。但中国东部没有像美国地质条件的地下盐穹，建设洞库只能直接在地下开凿洞穴，担心建设成本将远远超过在地面建设储罐。在成本和安全之间难于平衡。在开展西气东输工程时，为了寻找地下储气库的地方，我们推荐过江苏金坛等有地下岩盐的地方，但溶盐形成盐穴的过程缓慢。为此我们多次开会讨论。